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自貿試驗區主要的任務和措施是加快政府職能轉變，擴大投資領域開放，推進貿易發展方式轉變，深化金融領域開放創新，完善法制領域的制度保障。十年來，上海自貿試驗區堅持以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，充分發揮了開路先鋒、示范引領、突破攻堅的作用。
□上海自貿試驗區建設十年來，在政府治理體系、國際投資管理、貿易自由化便利化、金融領域開放和監管等方面進行制度創新，構建了基本成熟定型的系統集成體系。
□在十年發展基礎上，上海自貿試驗區要高起點、高目標系統設計新一輪發展路徑:一是要精準定位對標維度；二是要以全球供應鏈控制為目標加大開放型經濟壓力測試；三是要引領特殊經濟功能區建設。
2013年9月，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌運作。十年來，上海自貿試驗區堅持以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，充分發揮了開路先鋒、示范引領、突破攻堅的作用，彰顯了全市經濟增長極和發動機作用。上海自貿試驗區新一輪發展要加快推進高水平制度型開放，建立以投資貿易自由化為核心的成熟定型的制度體系，引領浦東全域特殊經濟功能區建設。
一、上海自貿試驗區建設從1.0版到3.0版
自貿試驗區的主要任務和措施是加快政府職能轉變，擴大投資領域開放，推進貿易發展方式轉變，深化金融領域開放創新，完善法制領域的制度保障。從2013年起，黨中央、國務院發布了三個上海自貿試驗區方案。
1. 上海自貿試驗區建設1.0版
2013年9月，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌運作。《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）確定的目標是力爭建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法治環境規范的自由貿易試驗區，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。
從1.0版開始，上海自貿試驗區始終緊緊把握制度創新這一核心，以擴大開放—深化改革—制度創新為主線，從三條路徑推進建設：
第一，遵循簡政放權、放管結合、優化服務的改革邏輯，構建權責明確、公平公正、透明高效的市場準入及事中事后監管體系，率先試驗政府職能由注重事前審批向注重事中事后監管轉變，推進治理體系現代化。
第二，主動對接國際貿易投資高標準規則，按照擴大投資領域開放、推進貿易發展方式轉變、深化金融領域開放創新的任務要求，形成與國際接軌、適應國際國內要素有序自由流動的管理制度和監管模式。
第三，以提高法制保障、優化法律環境為目標，根據行為規則和監管制度協調一致原則，推進國際化、市場化、法治化營商環境建設。
上海自貿試驗區1.0版實踐表明，自貿試驗區是一個制度創新高地，制度創新要可復制可推廣，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑。《總體方案》明確規定，上海自貿試驗區要及時評估試點實施效果，形成可復制可推廣的改革經驗，更好發揮示范引領、服務全國的積極作用。2014年12月21日，國務院發布《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，上海自貿試驗區的可復制改革試點經驗在全國范圍內推廣。
2. 上海自貿試驗區建設2.0版
2014年4月8日，國務院印發《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》。從1.0版總體方案到2.0版深化改革方案，上海自貿試驗區實施范圍從28.78平方公里擴展到120.72平方公里，發展目標從具有國際水準的自由貿易試驗區提升為開放度最高的自由貿易園區，任務措施從改革開放創新舉措上升到創新制度體系。
從擴大開放、深化改革創新舉措提升到創新制度體系，升級到2.0版的上海自貿試驗區建設緊抓制度創新這個核心，主動服務國家戰略，為全面深化改革、推動高水平對外開放積累了寶貴經驗，彰顯了深化改革和擴大開放試驗田的作用。在全面總結評估基礎上，黨中央、國務院統一作出復制推廣的部署。在全國范圍內復制推廣的改革事項有28項，涉及投資管理領域、貿易便利化領域、金融領域、服務業領域、事中事后監管領域；在全國其他海關特殊監管區域復制推廣的改革事項有6項，包括期貨保稅交割海關監管制度、融資租賃海關監管制度、進口貨物預檢驗等。
3. 上海自貿試驗區建設3.0版
2017年3月24日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》。2017年3月31日，國務院印發《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，確定了上海自貿試驗區的建設目標：到2020年，率先建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的制度體系，把自貿試驗區建設成為投資貿易自由、規則開放透明、監管公平高效、營商環境便利的國際高標準自由貿易園區。該方案同時還提出在洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等海關特殊監管區域內，設立自由貿易港區。
上海自貿試驗區3.0版建設具有更鮮明的“升級版”特色：一是開放與創新融為一體的綜合性；二是政策配套制度集成的系統性；三是對標國際最高標準開展風險壓力測試；四是強化與國家戰略聯動；五是從投資貿易便利提升為投資貿易自由，率先探索建設自由貿易港區。
二、上海自貿試驗區制度創新系統集成
上海自貿試驗區建設十年來，在政府治理體系、國際投資管理、貿易自由化便利化、金融領域開放和監管等方面進行制度創新，構建了基本成熟定型的系統集成體系。
1.政府治理體系和現代化制度創新系統主要由商事登記制度、市場準入制度改革創新和以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度創新構成
商事登記制度改革1.0版的主要內容是試行企業注冊資本認繳登記制、試行“先照后證”登記制、啟用新版營業執照、實施企業信息公示條例、實施企業年度報告和經營異常名錄制等多項制度創新，并開始建立一口受理、綜合審批的商事登記“單一窗口”工作制度。自2014年3月1日起，由國務院發布的《注冊資本登記制度改革方案》在全國正式實施，標志上海自貿試驗區商事登記制度改革措施開始在全國復制推廣。
在1.0版改革的基礎上，上海自貿試驗區探索試驗商事登記制度2.0版改革，主要內容是深化“先照后證”登記制度改革，試行“三證合一”“一照一碼”單一代碼登記制度，將工商登記前置審批改為后置審批。2015年10月13日，國務院印發《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》，全面提出了“先照后證”改革后加強事中事后監管的指導思想、基本原則和目標任務，構建了職責清晰、協同監管、社會共治的事中事后監管新模式。
2015年下半年，上海市主動提出在自貿試驗區深化“先照后證”改革，開展“證照分離”改革試點。2015年12月16日，國務院常務會議審議通過了《關于上海市開展證照分離改革試點總體方案》，決定在上海浦東新區率先開展“證照分離”改革試點，標志著上海自貿試驗區商事登記制度3.0版改革正式啟動。
2021年11月，浦東新區、上海自貿試驗區臨港新片區啟動以市場主體誠信為基礎的市場準營承諾即入制試點，并于2022年3月正式施行《上海市浦東新區市場主體登記確認制若干規定》。市場主體登記確認制實現了登記屬性從“行政許可”到“行政確認”的變革，是對標國際通行的商事登記規則的制度創新。
與此同時，圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，上海自貿試驗區在建設過程中還推動監管工作重心由規范市場主體資格為主向規范市場主體行為為主轉變，由事前審批為主向事中事后監管為主轉變。
綜上所述，在十年建設基礎上，浦東新區進一步優化“商事登記確認制”“一業一證”改革，深入推進“市場準營承諾即入制”，健全行業綜合許可和綜合監管制度；推動出臺放寬市場準入特別措施，打造營商環境綜合示范區。臨港新片區探索外商準入準營承諾即入制，聚焦重點產業探索“央地協同”監管機制；深入開展“一業一證”+“證照聯辦”改革，打造營商環境制度創新高地。
2.國際投資管理制度創新系統主要由外商投資準入負面清單管理模式及對外投資服務促進體系構成
2013年9月29日，上海市政府發布《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2013年版），首創實施全國第一份外商投資準入負面清單。2014年7月1日，上海市政府發布2014年版上海自貿試驗區外商投資準入負面清單，較2013年版在透明度、開放度等方面有了較大幅度提高。在上海自貿試驗區外商投資準入負面清單試驗基礎上，2015年4月，國務院辦公廳印發《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，適用于上海、廣東、天津、福建4個自由貿易試驗區。從2018年開始，國家發展改革委、商務部每年發布《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，適用于全國自貿試驗區。
上海自貿試驗區在構建對外投資服務促進體系方面，實施境外投資備案管理，建設境外投資服務平臺；提高境外投資便利服務水平，支持企業參與國際競爭與合作。
3.貿易自由化便利化管理制度創新系統主要由“一線放開，二線管住，區內自由”監管制度、國際貿易“單一窗口”制度、跨境服務貿易管理制度構成
經海關總署批準，自2014年起，上海海關在上海自貿試驗區率先試驗“一線放開、二線安全高效管住、區內流轉自由”監管制度。為進一步推動改革、對接自貿區擴區新要求，上海海關推出包括離岸服務外包全程保稅監管和大宗商品現貨市場保稅交易等重要制度創新在內的八項自貿區新制度，有效促進了海關監管效能提升和貿易便利化。
2014年，上海自貿試驗區首創國際貿易“單一窗口”制度。2015年6月30日，國際貿易“單一窗口”1.0版全面上線運行。2016年，在國際貿易“單一窗口”2.0版基礎上，涉及貿易監管的部門全部納入管理平臺，實現口岸監管通關環節全覆蓋，到2020年已基本覆蓋國際貿易全過程，并啟動國際合作應用試點。在上海自貿試驗區先行先試基礎上，2017年，海關總署推出國際貿易“單一窗口”國家標準版，在全國（港澳臺除外）實施。
2018年10月9日，上海市政府發布《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2018年）》，包括13個門類共159項特別管理措施。這是國內第一個地方版跨境服務貿易負面清單，為全國版跨境服務貿易負面清單提供了先行先試經驗。
4.深化金融領域開放創新系統主要由自由貿易賬戶（FT賬戶）分賬核算系統、境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理制度、自貿試驗區金融服務業對外開放負面清單指引等制度構成
2014年5月22日，央行上海總部發布《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務實施細則》和《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務風險審慎管理細則》，上海自貿試驗區最具含金量的金改細則正式落地。2015年4月22日，央行上海總部宣布，上海市開展自貿試驗區分賬核算業務的金融機構可按相關要求向區內及境外主體提供本外幣一體化的自由貿易賬戶金融服務，這標志著自由貿易賬戶外幣服務功能的正式啟動。上海自貿試驗區首創的自由貿易賬戶分賬核算體系是探索投融資匯兌便利、擴大金融市場開放和防范金融風險的一項重要制度安排，為在上海自貿試驗區先試先行資本項目可兌換等金融領域改革提供了工具和載體。
2015年2月，上海自貿試驗區開始實施FT賬戶分賬核算業務境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理制度，全面放開本、外幣境外融資，取消境外融資前置審批，運用風險轉換因子等工具，依托FT賬戶系統實施過程監管，防控金融風險。
2017年6月28日，中國（上海）自由貿易試驗區管委會和上海市金融服務辦公室聯合發布《中國（上海）自貿試驗區金融服務業對外開放負面清單指引（2017年版）》，這是國內首創的金融服務業對外開放負面清單管理模式試點，是對標國際高標準經貿規則推進金融服務業開放創新的重要舉措。
三、上海自貿試驗區新一輪提升發展路徑
黨的二十大報告提出實施自由貿易試驗區提升戰略。在十年發展基礎上，上海自貿試驗區要高起點、高目標系統設計新一輪發展路徑。
第一，精準定位對標維度。把握國際經貿規則的底層邏輯和國際競爭的核心要素，對接高水平國際經貿規則，建立以投資貿易自由化為核心的成熟定型的制度體系，實現與境外投資經營便利，貨物自由進出，資金流動便利，運輸高度開放，人員自由執業，信息快捷聯通。
投資貿易自由化制度體系框架由三個維度構成：
營商便利維度：該維度指向投資、貿易、金融等方面的營商環境，包括跨境投資自由便利，貨物自由進出，資金流動便利，服務貿易（包括運輸）開放等制度集成。
特殊開放維度：該維度指向跨境樞紐和通道功能及應對全球貿易規則的主動性，包括人員自由執業，信息快捷聯通，在岸離岸樞紐，政府采購公平等制度集成。
經濟貢獻維度：該維度指向做大經濟總量，提高經濟質量，帶動區域發展的績效，包括全球價值鏈提升，貿易轉型升級等制度集成。
第二，以全球供應鏈控制為目標加大開放型經濟壓力測試。供應鏈控制決定全球資源配置能力，決定貿易訂單和貿易流量。供應鏈控制已成為跨國公司重要的全球戰略，跨國公司全球總部及功能型機構是其全球市場戰略布局、投資管理、產品生產、科技研發、全球銷售網絡、資本及財務管理的重要平臺，是供應鏈控制的核心環節。上海自貿試驗區錨定全球貨物、資金、信息、人力資源等高端資源要素配置這一核心功能，開展精準性、專項型制度創新，一方面，對全球供應鏈高價值環節實施資本嵌入，提升對全球價值鏈的價值捕獲能力；另一方面集聚覆蓋全球及亞太地區業務的跨國公司高能級營運總部和功能型機構，成為重要的全球供應鏈控制中心和我國深度融入經濟全球化的重要載體。
第三，引領特殊經濟功能區建設。《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》提出，在浦東全域打造特殊經濟功能區，支持洋山特殊綜保區政策在浦東具備條件的海關特殊監管區域的特定區域適用。特殊經濟功能區是我國深度融入經濟全球化的重要載體，是國家推動形成全面開放新格局、加快培育全球經濟合作競爭新優勢的新戰略空間，服務國家全面開放總體戰略布局。上海自貿試驗區要充分運用“雙特”政策資源，推進更深層次、更寬領域、更高水平制度型開放，引領特殊經濟功能區建設。
（作者系上海財經大學自由貿易區研究院院長）
