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今年全國兩會，全國政協委員、證監會科技監管工作委員會副主任張野準備提交兩份與資本市場改革發展相關的建議，分別是《關于構建證券市場民事賠償責任分配機制的建議》和《關于修訂、明確對私募基金管理人持牌管理的建議》。
張野建議，構建證券市場民事賠償責任分配機制，在有關司法解釋中明確按照發行人、控股股東、實際控制人、董監高、證券公司、服務機構的順序判定承擔責任。允許人民法院按照前述的責任順序，將未被起訴的順位在前的責任主體列為被告，切實追究主要責任人。依據各個主體的違法行為情節、主觀過錯程度及其與虛假陳述所致損失的因果關系大小，明確判定各個主體的賠償責任比例。
張野認為，現行《證券投資基金法》，對私募基金不設行政許可，僅要求私募基金登記備案，且不適用于私募股權基金、創業投資基金，監管執法手段不足。建議修訂《基金法》，明確對私募基金管理人設立行政許可，實施持牌管理，同時將私募股權基金、創業投資基金納入《基金法》規制。
構建證券市場民事賠償
責任分配機制
證券時報記者：您今年建議構建證券市場民事賠償責任分配機制。民事賠償責任是資本市場的一個老話題，新《證券法》對此也有進一步完善。您提出這一建議主要著眼哪些問題？
張野：新《證券法》完善了證券侵權民事賠償責任，特別是規定了欺詐發行、虛假陳述中控股股東、實際控制人、中介機構及有關人員的連帶民事賠償責任，顯著提高了證券違法違規成本，但對于發行人、控股股東、實際控制人以及中介機構之間如何具體分配承擔民事賠償責任，并未作出直接規定。最高人民法院有關司法解釋也未對此作出明確、具體、一致的規定。各地人民法院關于證券賠償責任的民事裁判尚未形成較為明確統一的標準和立場，民事裁判與行政處罰在責任主體范圍、中介機構責任大小以及追責邏輯方面存在差異，可能影響新《證券法》的實施效果，不利于形成權責對等、過罰相當、各方主體履職盡責的資本市場生態。
為進一步落實“零容忍”的執法理念，推動強化中介機構責任，加快完善配套制度規則，為穩步推進全市場注冊制改革積極創造條件，建議有關部門深入研究并加快建立證券市場民事賠償責任分配的實施機制。修改完善《關于審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》《全國法院審理債券糾紛案件座談會紀要》等司法解釋文件，有效貫徹落實新《證券法》規定，精準懲戒證券違法行為，維護證券投資者合法權益。
證券時報記者：具體有哪些方面需要完善？
張野：一是確立追“首惡”的民事賠償責任承擔順序。新《證券法》規定了控股股東、控制人、董監高、證券公司和服務機構均承擔連帶賠償責任，但是各個主體行為導致虛假陳述的責任程度并不相同，發行人是信息披露的第一責任人，控股股東、實際控制人、董監高作為“內部人”，對欺詐發行、信息披露造假有“首惡”的責任。若不區分連帶賠償責任的順序，則會導致責任混同，不利于劃分責任主次，形成清晰的追責邏輯。實踐中，受害投資者基于各主體民事賠償能力的不同，積極向中介機構等“大戶”行使求償權，將導致實際承擔責任與行為及過錯程度的錯配。建議在有關司法解釋中明確按照發行人、控股股東、實際控制人、董監高、證券公司、服務機構的順序判定承擔責任。
二是完善證券民事訴訟被告的確定機制，從華澤鈷鎳等多起虛假陳述案件來看，行政處罰和司法裁判認定的虛假陳述責任主體范圍存在差異，一些未被行政處罰的中介機構基于連帶責任機制被認定為民事賠償責任主體，這將導致部分中介機構基于同一行為而承擔不平衡的行政責任和民事責任。為保持追責邏輯的一致性和公平性，建議在司法解釋中建立與行政處罰的責任邏輯和范圍保持一致的被告確定機制。允許人民法院按照前述的責任順序，將未被起訴的順位在前的責任主體列為被告，切實追究主要責任人。
三是明確各方賠償責任承擔比例的具體原則。新《證券法》確立的欺詐發行、虛假陳述等民事賠償責任并未進一步明確各方主體賠償責任分配的具體原則。按照權責對等、過罰相當的原則，不同責任主體承擔的賠償責任應當與其侵權行為及主觀過錯程度匹配。建議在司法解釋中明確，人民法院應當依據各個主體的違法行為情節、主觀過錯程度及其與虛假陳述所致損失的因果關系大小，明確判定各個主體的賠償責任比例。
四是明確連帶賠償責任過錯推定事實的認定要求。新《證券法》規定了控制人、董監高、證券公司和服務機構的過錯推定責任原則。但在少數司法判決中，人民法院存在概括性推定的做法，即從發行人存在虛假陳述事實本身出發，直接推定中介機構存在過錯，對中介機構不存在過錯的舉證不予認定和回應。在取消行政處罰作為前置程序的證券民事賠償訴訟趨勢下，建議在司法解釋中規定，人民法院應當在裁判文書中結合案件事實對各方主體的民事責任進行充分的論證說理。
私募基金
實行持牌管理
證券時報記者：您的另一個建議是關于修訂《基金法》，您認為現在對于基金行業的監管存在哪些不足？
張野：近年來私募基金已成為服務實體經濟高質量發展和創新創業的重要力量，但在快速發展過程中問題和風險日益凸顯。私募基金行業具有顯著的金融屬性和風險外溢性，但尚未實施牌照管理，監管抓手嚴重不足。在我國金融體系中，銀行、保險、證券等傳統金融機構實行牌照管理，互聯網金融機構經過專項整治后基本實現市場出清，少部分納入牌照管理，地方金融組織實行屬地監管和牌照管理，唯獨私募基金行業實行事中事后監管，無行政許可，大量不具備資質的機構和個人紛紛涌入，風險不斷爆發。目前私募基金已成為金融監管的“洼地”。從境外情況看，2008年金融危機后全球普遍對私募基金管理人實行注冊和持牌監管。
證券時報記者：您認為應如何加強對基金業的監管？
張野：我國私募基金領域的適用法律為《證券投資基金法》，但《基金法》對私募基金不設行政許可，僅要求私募基金登記備案，且不適用于私募股權基金、創業投資基金，監管執法手段不足。建議修訂《基金法》，明確對私募基金管理人設立行政許可，實施持牌管理，同時將私募股權基金、創業投資基金納入《基金法》規制。
