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2023年是中國基金業成立的25周年。在邁向新發展階段之際，出現了呼吁《證券投資基金法》（下稱《基金法》）重新修訂的聲音，并受到金融、法律、學術等領域關注。
《基金法》是基金業的根本大法，探討該法律的修訂，既要在《基金法》過往來龍去脈線索里展開，更要密切結合基金業在《基金法》保駕護航下的25年發展歷程。實際上，我國的基金行業發展是“先有基金后有法”。并且，行業發展和法治化建設并非單一線性關系，兩者博弈與互動更是常態。從最初的《暫行辦法》到一二版《基金法》，再到當下或會啟動的新一輪修訂，《基金法》和基金業發展之間呈現出了明顯的“協同-滯后-再協同”規律。
正是在這一規律下，中國基金業自誕生時起就走上了法治化之路，譜寫出了“老十家”公募、陽光私募、破千億、破萬億、破萬只等精彩篇章。當然，這些宏大敘事背后還有著一群披荊斬棘的“拓荒者”，包括厲以寧、王連洲、曹鳳岐、劉建平、金旭等人。他們曾是風華正茂的一代，如今有的成于功名，有的已歸于塵土。但他們的接棒者，已走上了新的征程。
現行《基金法》于2013年6月開始實施，后于2015年4月有過一次修訂。在《基金法》保駕護航下，基金業在最近10年里迎來了新一輪蓬勃發展，尤其是在資管新規和高質量發展背景下，公募基金通過持續豐富和穩健的產品供給，成為了大資管行業的“排頭兵”。
中國證券投資基金業協會黨委書記、會長何艷春直言，在法治的保駕護航下，基金業在服務實體經濟、促進科技創新、增加國民財富、降低杠桿水平，以及助力資本市場深化改革和平穩運行等方面，發揮了重要作用。具體地，何艷春歸結為以下四大方面：
一是行業規模增長、結構優化，質量大幅提升。截至2023年4月末，基金業資產管理總規模約68萬億元。公募基金規模27.29萬億元，其中權益類基金7.43萬億元，占比27.2%；私募基金規模合計為20.75萬億元。證券期貨經營機構私募資管業務經降杠桿、除嵌套、去通道的整改，規模下降為13.77萬億元，但結構更加合理，標準化資產比例達到88%，主動管理產品占比93%。資產證券化規模1.96萬億元。受托管理各類養老金規模合計約4.47萬億元，長期資金流入趨勢明顯。
二是助力資本市場改革發展成效明顯，成為市場平穩運行的“壓艙石”。公私募資管產品在新股發行詢價定價以及二級市場價格發現方面積極發揮作用，有效提升定價效率；通過多種方式積極參與上市公司治理，促進上市公司規范運作。截至2022年末，公私募資管產品持有A股市值10.17萬億元，占A股流通市值的15.34%。并且，公私募資管產品投資策略多元，主觀多頭、宏觀對沖、高頻交易、指數增強等不同工具百花齊放，對促進市場博弈，提升市場韌性起到重要作用。
三是成為居民財富管理的重要力量，投資者信任度不斷增強。公募基金有效賬戶數超過15.2億個，累計分紅超過4.3萬億元，為投資者創造了良好回報。個人直接持有公募基金資產占比達52%，在個人投資者中，金融資產在10萬元以下數量占比超九成，普惠金融屬性明顯。同時，個人養老金基金產品143只，成為服務養老第三支柱專業渠道。
四是支持創新創業和轉型升級的作用日益顯現，為實體經濟發展注入新動能。目前，私募股權創投基金在投本金9.05萬億元，其中投向中小企業、高新技術企業、種子期和起步期企業本金占比分別達29.9%、29.4%和30.1%。ESG、可持續主題公私募基金近2000只，規模合計超過8600億元，積極服務“雙碳”戰略。資產證券化產品累計備案規模8.3萬億元，覆蓋包括制造業在內的18個細分行業，涵蓋17種大類基礎資產，對于豐富實體企業融資渠道、盤活存量資產、降低杠桿率起到了積極作用。
上海證券基金評價研究中心業務負責人劉亦千對券商中國記者說到，重點而言，現行《基金法》充分肯定了人力資本的核心作用，推動行業股權激勵，催生出個人系基金公司，行業活力得以極大提升。他特別說到，自《基金法》2013年實施以來，公募管理規模從2013年的3萬億元、基金數量1552只，擴張至2022年末的逾26萬億元、基金數量突破一萬只。在這過程中，養老目標基金、公募REITs、各類包含smart beta的指數基金多點開花。而與現代資管理念違背的保本基金和產品設計過于復雜的分級基金，則退出了歷史舞臺。
實際上，早于今年“兩會”，呼吁《基金法》重新修訂的聲音在2022年底就開始出現。
當時，東北證券課題組董晨、楊豐強、劉雨薇、張莉瑩四人聯名在《證券時報》發表題為《發展公募股權投資基金 助力實體經濟發展》的專題報告，認為我國經濟已進入創新驅動新階段，有必要借鑒發達國家經驗發展公募股權投資基金。但這一實踐缺乏可參照的法律依據，尤其是《基金法》主要管轄證券投資基金，未將私募股權投資基金和創業投資基金納入監管，因此建議將《基金法》監管范圍從證券投資基金擴至股權投資基金。
這一呼吁并未引起太大關注，但熟悉基金業早期發展歷史的人，卻能從中看到1998年之前“老基金”的影子。正是從“老基金”實踐開始，基金業在一開始就走上了現代法治化之路。
1998年剛起步時，基金業尚沒有《基金法》，當時的規范性制度是1997年頒布的《證券投資基金管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》與初期基金業的互動，主要表現在行業統一監管的建立上。
1991年至1997年期間，國內涌現出一大批投資基金（即是“老基金”）。這些基金既投資實業，也投資股票。在缺少法律約束的早期市場里，這些基金雖帶來了人氣，發展狀況卻混亂無序，存在信息披露不足、隨意擴募、掩蓋投資風險、管理人和信托人合二為一等情況。當時有監管者擔憂：“基金管理人無視基本投資限制，大量涉足高風險投資領域，基金經理、托管人、發起人三位一體，法律責任不明確，內無約束，外無監督。”
在這一背景下，《暫行辦法》出臺了，分7章近60條內容涵蓋基金公司申請設立條件、基金募集和交易、托管人職責、持有人權利和義務、投資運作與監督管理等方面。更為重要的是，《暫行辦法》確立的集合投資、受托管理、獨立托管和利益共享、風險共擔等基本原則，為2003年通過、2004年實施的第一版《基金法》奠定了立法原則。
在結束了“老基金”無序發展局面后，以南方、國泰、華夏、富國等“老十家”基金公司成立為標志，公募基金行業正式揚帆起航。實際上，包括隨《暫行辦法》之后發布的《關于申請設立證券投資基金有關問題的通知》等準則在內，基金業的基礎法規框架在1998年前后就已基本搭建完成。因此，在公募基金拉開發展序幕之時，出臺一部基金業專屬法律一事，也隨之排上了議程。
1999年3月，《基金法》起草小組成立，成員里出現了很多日后耳熟能詳的名字，如起草領導小組組長厲以寧、工作小組組長王連洲、副組長曹鳳岐，以及畢業于北大法律系、當時剛入行不久的劉建平（現任中歐基金總經理）和金旭（現任泰達宏利基金董事長）等人。從起草、修改、審議到通過，第一版《基金法》的面世歷時約四年。期間，“基金黑幕”等事件，加速了《基金法》的出臺。
第一版《基金法》實施后，監管層陸續發布涵蓋到基金投資、銷售、托管、信息披露、高管人員管理、基金公司管理等方面細則，與《基金法》形成配套。至此，基金業有了專屬的監管法律，還與彼時已實施的《公司法》《證券法》《信托法》《合同法》一起，形成了大金融業法律監管體系。
一版《基金法》出臺后，基金業迎來一輪發展高潮。
根據Wind數據，公募基金管理規模在2002年邁入“千億時代”，2004年底突破3000億元。2007年初公募基金規模突破1萬億元，且在當年牛市行情助推下瘋狂飆升，當年年底就上到了3.28萬億元。相關統計數據顯示，基金開戶數在2006年末突破2000萬戶，2007年則一舉“破億”，達到1.49億戶。
快速增長數據背后，一個業態漸趨豐富、朝氣蓬勃的基金業在冉冉升起。那段時間里，保本基金、ETF、QDII等創新產品相繼面世，得到市場認可的頭部公募開始參與到社保基金和企業年金管理中來。但當時最大的發展趨勢，要屬合資公募大擴容。中國2001年加入WTO，證監會頒布的《外資參股基金管理公司設立規則》于2002年7月實施，合資基金公司序幕拉開。如今熟知的許多老牌公募，就是成立于那段前后時間，如招商基金、國聯安基金、華寶興業基金（后因股權變更改名為華寶基金）、海富通基金、上投摩根基金（現為外商獨資公募摩根基金）等。
但在加速發展之下，行業很快出現新現象，監管法律謀求進一步完善。
面臨這些新情況，2007年前后業內開始呼吁重新修訂《基金法》，2008年3月兩會期間，多位人大代表委員提出相關提案，2009年3月《基金法》修訂列入國務院立法計劃。歷經三年征求意見，2013年6月新修訂的《基金法》正式施行，舊版《基金法》退出歷史舞臺。
在現代商業社會，任何行業發展的關鍵驅動力，大體上都可以歸于制度、市場、技術這三大要素。《基金法》屬于制度范疇，并且在強監管的金融領域，《基金法》的影響遠大于其他行業。中國基金業大發展的25年，實際上也是法治化建設持續進行的25年。
與25年前相比，如今的基金業、大資管乃至整個資本市場秩序早已不是當年模樣。在探尋市場秩序優化的原因時，市場人士會經常提到“看不見的手”，如奧派經濟學者認為市場秩序是演化的、自發的，不能提前設計。但從基金業25年法治化進程來看，市場秩序的向優演化，離不開相應的法律實踐。
一個很重要的原因在于，法律廓定的是市場秩序的邊界。而促進基金業乃至整個資本市場不斷進步的動力，大多時候是源自對秩序邊界的重新界定。在這個意義上，法律確實是一種不斷完善的實踐。如美國法學家德沃金所說，雖然它可能因其缺陷而失效，但絕不是一種荒唐的玩笑。
像《基金法》這類專門法是對已存在行業的制度規范，在制度經濟學上屬于典型的不完全契約。在制定初期，法律能覆蓋到現有情況，兩者呈現出共生協同關系。但隨著行業生態持續豐富，新的情況陸續出現，法律逐漸出現滯后性。這時就需要重新修訂來消除滯后性，重新回到共生狀態。
毫無疑問，這種“共生-滯后-再共生”規律，貫穿于基金業過往25年發展與《基金法》幾度修訂完善的整個過程中，也會持續貫穿于基金業未來的法治化新實踐和新發展階段中。
校對：陶謙
